Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.
Комментарий к статье 1194 Гражданского Кодекса РФ
1. Ответные действия одного государства на дискриминационные действия другого государства именуются реторсией (от позднелат. retorsio - "обратное действие"). В коммент. ст. говорится лишь об одном из видов реторсий - частноправовой реторсии, состоящей в ограничении частных имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц государства, допустившего дискриминационные действия в отношении российских граждан и юридических лиц. Ограничение может касаться не только прав (например, права собственности или права на въезд в страну), но также правоспособности и дееспособности частных лиц.
Помимо этого, реторсии могут применяться и в качестве инструмента внешнеэкономической политики государства, т.е. в сфере публично-правового регулирования. Например, согласно подп. 2 п. 1 ст. 40 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850) Правительство РФ может применять ответные меры ограничения внешней торговли, если иностранное государство предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации. В качестве ответных мер могут использоваться повышение таможенных платежей, установление количественных ограничений на импорт товаров и т.д. Эти реторсии применяются чаще, чем реторсии, предусмотренные коммент. ст.
Процессуальное право также содержит указание на возможность применения реторсий (ч. 4 ст. 398 ГПК и ч. 4 ст. 254 АПК).
2. Ratio legis ст. 1194 состоит в том, что она предоставляет возможность ограничения прав иностранцев органу исполнительной власти - Правительству РФ. Поэтому вполне легитимным будет, например, постановление Правительства РФ, которое, несмотря на предписание п. 3 ст. 4 ЖК, запрещает гражданам какого-либо иностранного государства приобретать жилые помещения на территории Российской Федерации, если это государство запретило приобретение жилых помещений на своей территории российским гражданам.
Реторсии в виде ограничений на осуществление банковских операций филиалами иностранных банков может вводить ЦБ по согласованию с Правительством РФ (абз. 4 ст. 18 Закона о банках).
3. Будучи правомерным действием, реторсия состоит в ответном ограничении прав, а также правоспособности или дееспособности иностранных граждан и (или) юридических лиц определенного государства. Она не может носить упреждающего характера и призвана обеспечить восстановление начала взаимности в отношениях с конкретным государством (государствами), т.е. побудить дискриминирующее государство к прекращению дискриминации в отношении российских граждан и (или) юридических лиц. Отсюда следует, что ответное ограничение должно быть адекватным, соразмерным тем ограничениям, которые в превентивном порядке ввело иностранное государство.
4. Поводом к применению реторсии являются специальные ограничения, т.е. дискриминация по отношению к физическим и юридическим лицам Российской Федерации или других конкретных государств. Если государство ограничивает права, правоспособность или дееспособность всех иностранцев, то это действие не является основанием для применения ответных ограничений.
5. В качестве основания применения реторсии коммент. ст. называет ограничения иностранным государством прав российских граждан и юридических лиц. Эта часть статьи нуждается в расширительном толковании. Дискриминационные действия в отношении наших соотечественников также могут служить поводом для ответных ограничений. Например, в соответствии с п. 5 ст. 14 Федерального закона от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670) несоблюдение иностранным государством общепризнанных принципов и норм международного права в области основных прав и свобод человека и гражданина в отношении соотечественников является достаточным основанием для принятия органами государственной власти Российской Федерации предусмотренных нормами международного права мер по защите интересов соотечественников.
Другой комментарий к статье 1194 ГК РФ
1. Под реторсией понимаются правомерные действия одного государства, принимаемые им в ответ на дискриминационные ограничения, установленные другим государством в отношении физических или юридических лиц первого государства. Прежде соответствующее положение содержалось в ст. 162 Основ гражданского законодательства. В этой статье предусматривалось, что "Правительством СССР могут быть установлены ответные ограничения правоспособности в отношении граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения гражданской правоспособности советских граждан и юридических лиц".
Правило о реторсии было включено в часть третью Модельного ГК для стран СНГ, затем воспроизведено в гражданских кодексах Армении (ст. 1261), Белоруссии (ст. 1102), Казахстана (ст. 1093), Киргизии (ст. 1176), Узбекистана (ст. 1167). Аналогичное правило имеется в Законе о международном частном праве Азербайджана от 06.06.2000. Положения о возможности принятия реторсии имеются и в законодательстве некоторых других государств (Чехии, Словакии, КНР, Монголии).
2. По своему содержанию комментируемая статья охватывает более широкий круг отношений, чем ранее действовавшее положение Основ гражданского законодательства. Если ранее предусматривалось применение ответных ограничений в случаях ограничения правоспособности граждан и юридических лиц, то теперь ГК предусматривает возможность введения ответных ограничений во всех случаях установления в каком-либо государстве специальных ограничений имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц. В комментируемой статье говорится именно о специальных ограничениях, установленных в отношении прав российских граждан и российских юридических лиц, а не об общих ограничениях, установленных в данном государстве в отношении всех иностранных граждан или всех юридических лиц (например, введение особого порядка приобретения прав на земельные участки для иностранцев или полного запрета на приобретение ими земли или иных объектов недвижимости в данном государстве). Ответные ограничения должны быть соразмерны, иными словами, адекватны тем ограничениям, которые были введены дискриминационным актом иностранного государства. Введение ответных ограничений отнесено в России к компетенции исполнительного органа - Правительства РФ, что следует объяснить, с одной стороны, необходимостью обеспечения оперативности в принятии решений о введении таких мер, а с другой - конкретным разовым характером введения таких ответных мер в отношении определенного государства. Установление в ГК полномочий Правительства соответствует подп. "ж" ч. 1 ст. 114 Конституции, поскольку ГК - Федеральный закон.
Возможность установления ответных ограничений предусмотрена рядом других законодательных актов. Российское законодательство предусматривает возможность принятия ответных мер в области внешнеторговой деятельности. Согласно Федеральному закону от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" <*> в случае принятия иностранным государством мер, нарушающих экономические либо политические интересы Российской Федерации, а также экономические интересы субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц, Правительство РФ вправе вводить ответные меры в соответствии с общепризнанными нормами международного права и в пределах, необходимых для эффективной защиты экономических интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и российских лиц. Федеральный закон от 14.04.98 N 63-ФЗ "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" (в ред. от 24.07.2002) <**> определяет основания принятия таких мер, порядок их введения и применения. По действующему законодательству ответные ограничения могут быть установлены Правительством РФ в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются специальные ограничения процессуальных прав организаций и граждан Российской Федерации (п. 4 ст. 254 АПК, п. 4 ст. 398 ГПК). В отношении дипломатических представительств иностранных государств установлено, что они подлежат юрисдикции российского суда по гражданским делам лишь в пределах, определяемых общепризнанными принципами и нормами международного права или международными договорами РФ (п. 3 ст. 401 ГПК).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.
<**> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1798; 2002. N 30. Ст. 3027.
3. Возможность введения ответных ограничений непосредственно связана с реализацией в области МЧП принципа взаимности. Это объясняется тем, что, хотя требование взаимности не установлено в отношении применения иностранного права (см. коммент. к ст. 1189), принцип взаимности применяется в отдельных определенных законом случаях определения гражданско-правового положения иностранных физических или юридических лиц. Согласно Конституции иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Таким образом им предоставляется так называемый национальный режим. По общему правилу в отношении имущественных и личных неимущественных прав требование взаимности не установлено. Оно предусмотрено лишь в некоторых федеральных законах, в частности в отношении прав на результаты интеллектуальной деятельности.
Однако несмотря на то, что предоставление национального режима не обусловлено требованием взаимности, путем применения реторсии может быть достигнут тот же результат, а именно обеспечено недопущение дискриминации в отношении прав и интересов отечественных граждан и организаций за рубежом. В этих особых случаях путем применения реторсии законодатель преследует цель восстановления действия взаимности и недопущения ущемления прав российских граждан и организаций в соответствующем государстве.
Ответные ограничения могут быть использованы в случае нарушения законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом. Согласно Постановлению Правительства РФ от 31.08.94 N 1064 "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" <*> возможно принятие в необходимых случаях соответствующих мер, допускаемых современным международным правом и используемых в мировой практике по отношению к тем государствам, в которых грубо нарушаются права соотечественников, в частности отмена льгот физическим и юридическим лицам.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2383.