1. Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
2. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.
3. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).
Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Комментарий к статье 215 Гражданского Кодекса РФ
1. Согласно ст. 130 Конституции муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Это самостоятельная форма (вид) собственности. Она служит экономической основой для самостоятельной, признаваемой и гарантируемой Конституцией деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
6 октября 2003 г. был принят Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ, 2003, N 40, ст. 3822), в дальнейшем - Федеральный закон от 06.10.2003. В целом Закон вступит в силу с 1 января 2006 г. До этого применяется ныне действующий Закон об общих принципах организации местного самоуправления.
2. В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК субъектами права муниципальной собственности признаются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и т.н.). Все они подлежат регистрации в Федеральном реестре муниципальных образований (см. Постановление Правительства РФ от 19.01.98 N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 486).
С 1 января 2006 г. под муниципальным образованием будет пониматься городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения.
Муниципальные образования как собственники обладают рядом общих признаков с государством и государственными образованиями. Как и государство, они являются публичными собственниками, поскольку представляют интересы всех людей, проживающих на их территории, и призваны использовать принадлежащее им имущество в интересах большинства. Не обладая суверенитетом, они тем не менее наделены рядом нормотворческих функций, например правом устанавливать условия использования земель, находящихся в их границах (пп. 3 и 4 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
3. В ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003, которая в отличие от Закона в целом уже вступила в силу, перечислено имущество, составляющее основу собственности муниципальных образований. Согласно также вступившим в силу подп. 3 п. 1 и подп. 3 п. 7 ст. 85 этого Закона Правительство РФ в срок до 1 января 2006 г., а органы государственной власти субъектов Российской Федерации в срок до 1 декабря 2005 г. должны обеспечить безвозмездную передачу в муниципальную собственность того имущества, которое необходимо для решения вопросов местного значения.
Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в приложении N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1. При этом порядок передачи этих объектов закреплен тем же Постановлением N 3020-1 и распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп. Этот порядок в основном касается передачи в муниципальную собственность имущества субъектов Российской Федерации (п. 9 Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утв. распоряжением Президента РФ от 18.03.92 N 114-рп). Его несоблюдение может привести к тому, что решение муниципального образования о принятии имущества в муниципальную собственность будет признано недействительным (Вестник ВАС РФ, 2003, N 6, с. 40).
Передача же имущества из собственности Российской Федерации в муниципальную собственность проводится по распоряжению Правительства РФ (см., например, распоряжение Правительства РФ от 27.11.2000 N 1688-р - СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4916).
Напротив, объекты (имущество), относящиеся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность могут передаваться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п. 1 Указа Президента РФ от 22.12.93 N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" - СА РФ, 1993, N 52, ст. 5071; распоряжение Правительства РФ от 31.12.99 N 2177-р - СЗ РФ, 2000, N 3, ст. 349).
4. В соответствии с п. 2 ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления споры, возникающие в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную собственность, разрешаются путем согласительных процедур либо в судебном порядке.
Согласно п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ N 8 документом, подтверждающим право муниципальной собственности, является реестр муниципальной собственности, который обязан вести комитет по управлению муниципальным имуществом. До момента внесения объектов в соответствующий реестр таким доказательством может служить перечень объектов муниципальной собственности, который в соответствии с Указом Президента РФ от 22.12.93 N 2265 утверждается органами местного самоуправления самостоятельно.
Даже если такой объект и не был включен в реестр или перечень объектов муниципальной собственности, но в соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 подлежал передаче в муниципальную собственность, судебная практика признает его объектом этой собственности в силу прямого указания закона (п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий - приложение к информационному письму Президиума ВАС РФ от 11.06.97 N 15 - Вестник ВАС РФ, 1997, N 8, с. 61, 62; см. также Постановление Президиума ВАС РФ от 07.07.98 по делу N 80/98 - Вестник ВАС РФ, 1998, N 10, с. 33).
5. Аналогичной позиции придерживаются суды и при решении вопроса о передаче из государственной в муниципальную собственность нежилых помещений. В соответствии с приложением N 3 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 к объектам муниципальной собственности относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в т.ч. здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Согласно первоначальному разъяснению ВАС РФ принадлежащие государственным предприятиям нежилые помещения переходят в муниципальную собственность лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов (см. Вестник ВАС РФ, 1992, N 1, с. 96). Но вся последующая судебная практика пошла по пути отнесения нежилых помещений, включая встроенно-пристроенные, к муниципальной собственности вне зависимости от этих обстоятельств.
Так, в Постановлении от 05.03.96 по делу N 3496/95 Президиум ВАС РФ указывает, что встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, отнесены к объектам муниципальной собственности. То обстоятельство, что указанные помещения ранее находились на балансе соответствующих структур Миноборонпрома СССР, не может свидетельствовать о необоснованности отнесения их к объектам муниципальной собственности (Вестник ВАС РФ, 1996, N 6, с. 58). Аналогичный подход использован Президиумом ВАС РФ при решении других дел, в т.ч. в отношении помещений, не являющихся встроенно-пристроенными (Вестник ВАС РФ, 1995, N 10, с. 57; 1998, N 10, с. 33).
Напротив, если спорные нежилые помещения изначально были заняты отделениями федеральной почтовой связи, то в соответствии с приложением N 1 к Постановлению Верховного Совета РФ N 3020-1 они являются объектами федеральной собственности и к муниципальной отнесены быть не могут (Постановление Президиума ВАС РФ от 28.09.99 по делу N 625/99 - Вестник ВАС РФ, 2000, N 1, с. 10).
6. Согласно ст. 19 Земельного кодекса и ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 в числе прочих к объектам муниципальной собственности относятся следующие земельные участки: а) признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; б) право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" и Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности"; в) приобретенные муниципальным образованием по основаниям, установленным гражданским законодательством.
В пп. 2 - 4 ст. 19 Земельного кодекса перечислены и иные земельные участки, которые могут находиться в муниципальной собственности.
7. Согласно ст. 125 ГК и ст. 14 - 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления от лица муниципального образования правомочия собственника призваны осуществлять органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно. В соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 6 и ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и п. 2 ст. 6 Закона о приватизации на основании устава решением представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании может быть учрежден специальный орган по управлению муниципальным имуществом, включая приватизацию такого имущества. Он призван представлять интересы собственника в ходе приватизации имущества, а также в процессе текущей деятельности по управлению муниципальным имуществом. Иски органа по управлению имуществом города о признании недействительными актов органов государственного управления, нарушающих право собственника муниципального имущества, подведомственны арбитражным судам (п. 10 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.04.97 N 13).
8. Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на две основные группы:
а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (см. гл. 19 ГК);
б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за такими предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования.
Аналогично ответственности государства по своим обязательствам строится и ответственность муниципального образования по его долгам (подробнее см. п. 11 коммент. к ст. 214).
9. О том, при каких обстоятельствах муниципальное образование признается учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, см. п. 9 коммент. к ст. 214.
10. О спорах по поводу принадлежности к муниципальной собственности памятников истории и культуры местного значения см. п. 8 коммент. к ст. 214.
Другой комментарий к статье 215 ГК РФ
1. Муниципальная собственность представляет собой отдельную форму собственности, существующую параллельно с государственной. Соответственно право муниципальной собственности должно рассматриваться как самостоятельное право собственности. По своему характеру и юридической природе оно находится в одном ряду с правом государственной собственности. Их сближает то, что через посредство органов публичной власти оба названных права призваны обеспечивать общественные, а не частные интересы. Но между ними имеются и значительные различия. Если субъектами права государственной собственности являются государство и государственные образования как публично-властные структуры, отделенные от гражданского общества, то в качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, иными словами, население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления. Как отмечено в ст. 130 Конституции, местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, т.е. имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а управляют муниципальной собственностью согласно ст. 131 Конституции органы местного самоуправления. Аналогичное положение закреплено и в п. 2 комментируемой статьи.
2. Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на те же группы, что и государственное имущество. Это: 1) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на режиме права хозяйственного ведения и права оперативного управления, и 2) имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее муниципальную казну соответствующего поселения или иного муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.
Имущество, находящееся в муниципальной собственности, по своему видовому, количественному и стоимостному состоянию, естественно, не совпадает с тем имуществом, которое является объектом права государственной собственности. По указанным параметрам оно более ограничено, поскольку предназначено для решения функционально отличных от государственных задач местного значения.