1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
2. К субъектам гражданского права, указанным в пункте 1 настоящей статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Комментарий к статье 124 Гражданского Кодекса РФ
1. Пункт 1 ст. 2 (см. коммент. к ней) ограничивается признанием возможности выступления в гражданских правоотношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Глава 5 ГК определяет особенности правового положения соответствующих субъектов гражданского права и установленного для них правового режима.
2. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования самим выделением их в специальную главу признаны ГК самостоятельными видами субъектов гражданского права. Их объединяет то, что все они осуществляют свою основную деятельность в рамках публичного права, но в связи с этим нуждаются в выступлении в гражданском обороте. Непременным условием такого выступления служит признание за соответствующими образованиями гражданской правоспособности.
3. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит указание на то, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Постановлением Правительства РФ от 19.01.98 N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" (СЗ РФ, 1998, N 4, ст. 486) предусмотрено обязательное ведение субъектами Российской Федерации Федерального реестра муниципальных образований, расположенных на их территории; внесение в реестр удостоверяется выдачей соответствующего свидетельства. Отказ во включении в реестр может быть обжалован в суд.
4. Хотя п. 1 комментируемой статьи прямо называет только один из основных принципов гражданского законодательства - равенство сторон, в действительности на гражданские отношения с участием указанных в гл. 5 субъектов права распространяются и все другие из числа предусмотренных в ст. 1 ГК (см. коммент. к ней) основных начал гражданского законодательства, такие, как неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав и их судебная защита.
5. Правовой, в т.ч. гражданско-правовой, статус указанных субъектов в гл. 5 ГК определяется соответственно Конституцией, конституциями республик в ее составе, уставами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также иными законами, включая ГК.
Гражданская правоспособность выделенных в гл. 5 ГК субъектов не во всем совпадает. При этом имеется в виду, что гражданская правоспособность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть в определенных пределах ограничена законами Российской Федерации.
6. В отдельных правовых актах, регулирующих выступление Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в гражданском обороте, содержатся прямые отсылки к нормам ГК. Соответствующие указания включены, например, в Федеральный закон от 01.06.95 N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах" (СЗ РФ, 1995, N 23, ст. 2171), посвященный облигациям государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления и обязательствам перед сдатчиками сельскохозяйственных продуктов. Эти обязательства были признаны "внутренним государственным долгом Российской Федерации", и соответственно определялось, что они "подлежат исполнению надлежащим образом в соответствии с нормами действующего Гражданского кодекса Российской Федерации". Другой пример - Закон о соглашениях о разделе продукции. В нем предусмотрено, что по указанным соглашениям, одной из сторон в которых выступает непременно Российская Федерация, обе стороны несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по соглашению "с соблюдением гражданского законодательства Российской Федерации". Однако подобные отсылки не являются обязательными. Необходимость применять к соответствующим отношениям нормы гл. 5 и других статей ГК может непосредственно вытекать из их правовой природы.
7. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет презумпцию распространения на регулируемые гражданским законодательством отношения с участием указанных в гл. 5 ГК субъектов общего для юридических лиц правового режима. Соответственно неприменение той или иной нормы, в которой адресатом служит юридическое лицо, к гражданским отношениям с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований возможно только в двух указанных в п. 2 случаях: если это вытекает либо из закона, либо из особенностей соответствующих субъектов.
К Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, исходя именно из специфики их правового положения, не могут быть применены, в частности, некоторые нормы гл. 4 ГК "Юридические лица". Среди них ст. 49 "Правоспособность юридического лица", ст. 51 "Государственная регистрация юридических лиц", ст. 54 "Наименование и место нахождения юридического лица", ст. 55 "Представительства и филиалы", а равно ст. 61 - 63, 65, посвященные ликвидации юридического лица.
8. Примером актов, которые ограничивают выступление рассматриваемых субъектов в специально установленных случаях, могут служить - Федеральный закон от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005), Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также Закон о векселях. Последним, в частности, установлено, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом (ст. 2).
9. В ряде статей ГК и изданных в соответствии с ним законах и иных правовых актах специально упоминается о выступлении в гражданских отношениях субъектов права, указанных в гл. 5 ГК. Например, ст. 582 ГК включила их в число тех, кому могут быть сделаны пожертвования (имеется в виду дарение вещей или прав в общеполезных целях).
Отдельные из соответствующих норм выделяют гражданские правоотношения, в которых могут выступать исключительно указанные субъекты. Из числа находящихся за пределами гл. 5 ГК могут быть названы:
ст. 16 ГК - о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием;
ст. 115 ГК - о субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам федерального казенного предприятия при недостаточности его имущества;
ст. 212, 214 и 215 ГК - о праве собственности указанных в комментируемой статье субъектов;
ст. 279 и 281 ГК - о выкупе имущества для государственных или муниципальных нужд;
ст. 817 ГК, признающая, что заемщиком в договоре государственного займа могут быть только Российская Федерация или субъект Российской Федерации, а муниципального займа - только муниципальное образование;
ст. 840 ГК - о случаях субсидиарной ответственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при невозврате банками вкладов гражданам;
ст. 1063 ГК - о выступлении указанных в гл. 5 ГК субъектов в качестве организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр;
ст. 1069 - 1071, 1081 ГК - о возмещении вреда гражданам и юридическим лицам за счет казны субъектов права, указанных в гл. 5 ГК;
ст. 1116 и 1151 ГК - о наследовании имущества указанными в гл. 5 ГК субъектами права.
Специальные случаи выступления в гражданских отношениях этих же субъектов предусмотрены, в частности, в Федеральном законе от 27.12.95 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (СЗ РФ, 1996, N 1, ст. 6), Законе о соглашениях о разделе продукции, Законе о приватизации.
10. Выделение субъектов, указанных в гл. 5 ГК, может быть связано с необходимостью создания для них специального правового режима. Так, в силу п. 1 ст. 1063 ГК признается, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут выступать в роли организаторов лотерей, тотализаторов и других основанных на риске игр; при этом особо оговорено, что, в отличие от других участников гражданского оборота, они в лицензии не нуждаются. Статья 1151 ГК посвящена особому порядку наследования выморочного имущества Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
11. Один из распространенных случаев участия указанных в гл. 5 ГК субъектов в гражданских отношениях - заключение договоров государственного займа, в которых контрагентами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования выступают юридические лица и граждане (ст. 817 ГК). Среди ценных бумаг, эмитентами которых являются субъекты права, указанные в гл. 5 ГК, могут быть названы государственные ценные бумаги, облигации государственных республиканских внутренних займов, государственные казначейские векселя, казначейские облигации, золотые сертификаты, облигации внутреннего государственного валютного займа, государственные краткосрочные бескупонные облигации, облигации государственных сберегательных займов и др.
Другой комментарий к статье 124 ГК РФ
1. В комментируемой статье развиваются положения, содержащиеся в абз. 2 ст. 2 ГК, относительно участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. Экономической основой такого участия является деятельность государства, государственных и муниципальных образований, их органов в сфере развития производственного потенциала страны, обеспечения государственной и национальной безопасности, поддержания и повышения благосостояния российского народа.
2. В п. 1 комментируемой статьи включена генеральная норма об отказе федерального государства, государственных и муниципальных образований, наделенных Конституцией функциями публичной власти, от иммунитета в сфере гражданских правоотношений. Государство, субъекты РФ - государственные (республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область и автономные округа) и муниципальные (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования) образования ставятся в равное положение с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
3. Согласно положениям п. 2 комментируемой статьи Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако, участвуя в гражданских правоотношениях в качестве субъектов гражданского права, они применяют нормы, предназначенные для юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Приведенная оговорка прежде всего означает, что в гражданском законодательстве, в том числе в ГК, а также в иных нормативных актах имеются правовые нормы, посвященные исключительно государству, государственным и муниципальным образованиям. В ГК это нормы о праве государственной и муниципальной собственности (ст. ст. 214 и 215), о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217), об основаниях прекращения права собственности (ст. 235 и др.), отдельные нормы о дополнительной ответственности государства по обязательствам и т.д.
С другой стороны, в гражданском законодательстве и иных нормативных актах существуют нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям. Так, нормы ГК, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица, никакого отношения к указанным субъектам гражданского права не имеют. Равным образом к ним неприменимо и положение ст. 49 ГК об общей правоспособности юридического лица. Для государства, государственных и муниципальных образований более подходит понятие специальной правоспособности, определяемой полномочиями и функциями, закрепленными в Конституции, конституциях республик, входящих в Российскую Федерацию, уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законах о местном самоуправлении. Основное назначение государства, государственных и муниципальных образований состоит в осуществлении ими функций публичной власти. Занятие хозяйственной (предпринимательской) деятельностью непосредственно государством, государственными и муниципальными образованиями, как правило, должно быть исключено. В случаях, указанных в законе, такая деятельность должна осуществляться государственными и муниципальными органами и организациями, специально создаваемыми для этой цели с предоставлением им статуса юридического лица.
Особые правила установлены в законодательстве в части ответственности государства, государственных и муниципальных образований за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в связи с осуществлением властных полномочий (ст. ст. 13, 16, п. 5 ст. 115, ст. 306 ГК).